אסף דוד: על חלקה של הביורוקרטיה הישראלית במניעת התפתחותו של "שלום חם" בין ישראל לירדן

פורסם בתאריך

אחת המוסכמות המלוות את תהליך השלום הישראלי-ערבי הוא כי השלום בין ישראל לירדן הוא "חם" יותר מהשלום בין ישראל למצרים. כל החוקרים ובעלי העניין מסכימים, עם זאת, כי השלום הישראלי-ערבי הוא במהותו שלום בין ממשלות ולא בין עמים. תפיסת ה"עַם לְעַם" (people to people), שאומצה על ידי ממשלות ישראל לדורותיהן ומקודמת באופן פעיל על ידי משרד החוץ הישראלי ועל ידי ארגוני שיתוף פעולה לא-ממשלתיים, נועדה לקדם שיתוף פעולה אזרחי בין ישראלים לבין ערבים ובכך לחזק את יסודותיו של השלום.

לכל אורך שנות קיומו של הסכם השלום הישראלי-ירדני בולט העיסוק במתנגדי הנורמליזציה בירדן כמרכיב מרכזי בניתוח "קרירוּת" היחסים ההדדיים.[1] המעט שפורסם בהיבטים אחרים לא הגיע לתודעה הציבורית ובמידה רבה גם לא לספרות המחקרית. ברשימה זו אבקש להציג תזה חלופית לעיכוב התפתחותו של השלום החם בין ישראל לירדן: ישראל הרשמית אחראית, לטענתי, גם אם במחדל ולא במעשה, לדשדוש יחסיה עם ירדן, לא פחות מהאופוזיציה הירדנית. הביורוקרטיה הישראלית, שהתנהלותה משקפת בין השאר את המאבק על תפיסות עולם בין רשויות ממשלתיות שונות, מקיימת בקרבה מוקדי כוח פעילים שנזקם לשלום עם ירדן אינו קטן מנזקם של כוחות האנטי-נורמליזציה הירדנים ביחס לישראל.

כבר לפני שלוש שנים הצביע פרופ' שמעון שמיר, השגריר הראשון של ישראל בירדן, על הקשיים שמערימה הביורוקרטיה הישראלית על הסכם השלום. בדברי הסיכום של הועידה רבת המשתתפים שהתכנסה ביוני 2003 באוניברסיטת תל אביב, תחת הכותרת "הפרויקטים הישראליים-ירדניים: נסיון העבר ומבט לעתיד", הצביע שמיר על חמש נקודות שהיו משותפות לכל הדוברים שהתייחסו להיבט הישראלי של השלום. שלוש מתוכן היו "הנזק של מכשלות הביורוקרטיה"; "ההכבדה הבלתי נסבלת על אנשי עסקים ירדנים המבקשים לקבל אשרה לביקור בישראל"; ו"הקשיים הנגרמים בשל הסדרי הבטחון […] אחד מאותם דברים שאין להם שיעור, בור ללא תחתית".[2] שמיר כרך את הכל לטענה חשובה אחת והיא "שאלת ההפנמה של המציאות החדשה […] הישראלים לא התכוננו מעולם לשלום, וכשהוא פרץ הם התקשו מאוד לשנות את המנטליות של קונפליקט למנטליות של שכנות טובה […] טעות תהיה לחשוב שכולם בישראל קיבלו בברכה את נפילת החומות ופתיחת הגבולות. היו גורמים שנוח היה להם במצב המצור הקודם, באווירת החממה של הסתגרות בתוך גבולות צרים". שמיר נזכר בעמדת מִנהל התעופה הישראלי בדיונים על פתיחת קוי התעופה בין שתי המדינות, שכפתה בין השאר טיסות ארוכות בצורה לא סבירה. "כשהובא הדבר בפניי בשגרירות", מספר שמיר, "בדקתי את העניין אצל רשויות השדה, ושם נאמר לי משפט אשר בשל משמעותו הסמלית לעולם לא אשכחנו: 'איננו בנויים לקלוט מטוסים הבאים מן המזרח; אנו יודעים להנחית רק טיסות הבאות מן המערב'. אכן נראה שכל הבעיות הורתן ולידתן בתודעה לקויה".[3]

הדברים, אם כן, אינם חדשים. אולם הצטברות המקרים בשנים האחרונות בהם הפעילות האזרחית בין ישראלים לירדנים נפגעה באופן ממשי מהנהלים הביורוקרטיים מצדיקה לא רק את העלאת הנושא על סדר היום הציבורי, אלא גם ניתוח מפוכח של תפיסות העולם המתנגשות בישראל, שבא לידי ביטוי בכל המקרים הללו. אני סבור שהמאבק בין התפיסה ה"אזרחית" של השלום הישראלי-ערבי (המיוצגת בדרך כלל על ידי משרד החוץ) לתפיסה ה"בטחונית" שלו (המיוצגת בדרך כלל על ידי משרדי הבטחון והפנים) מוכרע באופן שיטתי לטובת האחרונה. זאת לא רק בעיתות מלחמה, כצפוי, אלא גם בעיתות שלום, ובמקרה הירדני, כאמור, אנו מדברים על הערוץ שאין עוררין על כך שהוא ה"חם" מכולם. עיקרו של דבר, גם כאשר לא מדובר עוד באיום בטחוני, התפיסה הבטחונית איננה מפנה את מקומה לתפיסה האזרחית אלא ממשיכה לקבוע, במעשה או במחדל, את "מעלות החום" של השלום, בניגוד לעמדות ממלכתיות מוצהרות.[4]

עדות למאבק הניטש על תפיסת עולם בקרב הרשויות בישראל נגלתה לפניי ביום העיון החשוב שערך משרד החוץ לארגונים הפועלים לקידום שיתוף הפעולה האזרחי בין ישראל לבין ירדן ב-29 ביוני 2006. רב השיח שהתקיים בסוף היום בין נציגי כל הארגונים ואנשי משרד החוץ שיקף את התלונה המרכזית המשותפת לכל הארגונים: ההתנהלות הלקויה בעניין האשרות פוגעת באופן חמור בשיתוף הפעולה האזרחי הישראלי-ירדני, ומרתיעה את מעט הארגונים והאישים הפעילים בירדן המוכנים להסתכן בשיתוף פעולה כזה. אנשי משרד החוץ התגוננו בטענה כי הם עושים ככל שביכולתם להתגבר על הבעיות הביורוקרטיות והבטחוניות, אולם הודו כי העניין הוא בעיקרו מחוץ ליכולת השפעתם.[5] ההבנה וחוסר האונים ששיקפו נציגי המשרד היו כה גדולים עד כי חלק מהמשתתפים העירו כי אין כל משמעות להדגשת חשיבותם של יחסי עַם לְעַם כמימוש האמיתי של השלום אם אין אף גורם ממלכתי שמסוגל להסיר את החסמים על התפתחותם של יחסים כאלה.

חשוב לציין כי ירדנים רבים המבקרים בארץ באופן קבוע או מזדמן מקבלים בסופו של דבר את האשרה, כך שברור כי יותר משהמניעה היא באמת "בטחונית" היא למעשה נעוצה בסבך הביורוקרטי האופף את תהליך הנפקת האשרות, שאף גורם לא מצא לנכון עד היום לשנותו כדי להקל על השגת ה"שלום בין העמים". האיחור המגוחך-עד-משפיל שבו מתקבלות האשרות מַנְחִית, פעם אחר פעם, מכה קשה לאמון ולרצון הטוב של אותם ירדנים המבקשים לקיים קשרים עם ישראלים. רק לאחרונה אירע שקבוצה גדולה של אישים ירדנים, שחלקם היו שותפים להיבטים הצבאיים של הסכם השלום הישראלי-ירדני(!) והם נוהגים לבקר בישראל מדי פעם, נאלצה להמתין שבועיים תמימים כדי לקבל אישור כניסה לסדנה חקלאית-מדעית משותפת לישראלים, ירדנים ופלסטינים. האישור התקבל בשגרירות ישראל בעמאן ערב פתיחת הסדנה, והקבוצה הנכבדה התבקשה לסור לשגרירות ביום שלמחרת – יום פתיחת הסדנה – כדי לקבל את האשרות. לו היו ממהרים, היו מספיקים להגיע לארוחת הערב שחותמת את היום הראשון. הסדנה כמובן בוטלה וכדי ביזיון וקצף, אולם אף גורם ממשלתי לא היה סבור שעליו לספק תשובה נאותה למחדל: בקרב הרשויות הוא התקבל, בין אם בצער ובהשלמה בין אם במשיכת כתף, כמובן מאליו.

עדות אחרת לכוח הווטו של הביורוקרטיה הישראלית על התפתחות המרכיב האזרחי של השלום היא המקרה של הד"ר הירדני טל (השם בָּדוּי, כל השאר אמיתי לחלוטין). ד"ר טל הוא אדם שעשה היסטוריה: הוא האזרח הראשון של מדינה ערבית שהחל וסיים את הדוקטורט שלו בהצלחה באוניברסיטה ישראלית. שמונה שנים למד בישראל, חלקן בסיועו המבורך של משרד החוץ, עד שהגיש את הדוקטורט שלו לסנאט האוניברסיטה העברית בקיץ 2007 וקיבל, זמן קצר לאחר מכן, את התואר הנכסף. תקצר היריעה מלתאר את הלחצים החברתיים והקשיים הכלכליים שידעו ד"ר טל, משפחתו ושבטו (הוא משתייך לשבט עבר-ירדני חשוב מצפון הממלכה) במהלך שנות לימודיו בארץ, שחלקן היו בצל האינתיפאדה השניה והתגברות הקולות בדעת הקהל הערבית לנתק כל מגע עם ישראל. גם אין זה המקום לתאר את המאמץ העצום שנדרש ממנו כדי להתחיל ולסיים, בתוך שמונה שנים בלבד, דוקטורט באנתרופולוגיה על תושבי הרובע היהודי בעיר העתיקה בירושלים, עבודה שתבעה רכישת שליטה מלאה בעברית, ביהדות ובישראליוּת. עם כל אלה הוא ומשפחתו הסתדרו, גם אם במאמץ עילאי ובחריקת שיניים. בעיה אחת תסכלה וייאשה אותו יותר מכל: תלאות התמודדותו עם הביורוקרטיה הישראלית מדי מספר חודשים, בבואו לחדש את אשרות הסטודנט והשהיה לו, לרעייתו ולילדיו.

מכיוון שהאשרות חודשו פעם אחר פעם (גם אם באיחור מורט עצבים של שבועות), ניתן להניח ששיקולים בטחוניים אינם יכולים להיות ההסבר העיקרי לתלאותיו של ד"ר טל. במקרה שלו נראה כי מדובר בפקידה בדרג ביניים במשרד הפנים, נקרא לה שפרה, שבידה היה הכוח להחליט כיצד תנהג מדינת ישראל בשגריר האמיתי של השלום שד"ר טל היה במהלך כל השנים: באחת הפעמים האחרונות, למשל, היא העניקה לו את האשרה באיחור רב תוך שהיא מסננת: "אחרי שתגיש כבר את הדוקטורט תעוף לי מהעיניים ותחזור לארץ שלך". פעמים אחרות הודיעה לו כי הבעיה נעוצה באישורם המתעכב של הגורמים הבטחוניים, אך בדיעבד נודע לו כי לאחרונים לא הייתה כל בעיה לחדש את אשרתו לאחר שנבדק ואושר כבר עשרות פעמים במהלך השנים האחרונות.[6] בימים אלה ממתין ד"ר טל לחידוש אשרת השהיה של משפחתו, לאחר שהתקבל לפוסט-דוקטורט באוניברסיטה העברית במימון תוכנית בין לאומית שפועלת זו השנה הראשונה בישראל. שבועות רבים ועשרות טלפונים ותחינות עברו מאז הגיש את הטפסים למשרד הפנים, וידיהם של משרד החוץ ושל ראשי האוניברסיטה העברית קצרו מלהושיע.

ה"תפיסה הבטחונית", אם כן, איננה בהכרח נחלתם של גורמי הבטחון בלבד. היא גם נחלתה של מערכת ביורוקרטית שנתלית במערכת הבטחון כדי להצדיק את מדיניותה שלה, המוּנעת ממאבק בשוהים ירדניים בלתי חוקיים העיוור למקרים שמשמעותם חורגת משגרת היומיום. למרבה האירוניה, התפיסה הבטחונית הזו משותפת גם לכלי התקשורת בישראל, לרבות אלה הנחשבים לשמאליים וליברליים: מכיוון שירדן איננה מדינה "מאיימת", היא גם איננה "מעניינת". צאו ובדקו כמה פעמים הוזכרה ירדן בשנים האחרונות בתקשורת הישראלית הכתובה והאלקטרונית, ובאיזה הקשרים, לעומת הפעמים בהם הוזכרה מדינה אחרת שיש לנו הסכם שלום עמה – מצרים – ובאיזה הקשרים. מובטחני שתגלו ממצאים מרתקים.

מדינת ישראל רשאית לקבוע תנאים מחמירים ביותר לכניסה של זרים לתחומה. זכותה גם להפקיד בידי כל רשות ממשלתית או פקיד כלשהו את ההחלטה מי יבוא בשעריה ומי לא, ולאיזו מטרה. אולם במקרה כזה עליה להודות בפה מלא, באמצעות גורמיה המוסמכים, כי היא נאלצת לזנוח לעת עתה את הססמה העבשה על "חשיבות מימוש השלום האסטרטגי בין ישראל לבין ירדן באמצעות שיתוף פעולה אזרחי". כאזרחים וכאנשי אקדמיה העוסקים במזרח התיכון ומייחלים – ללא הבדלי עמדה פוליטית – לבוא השלום, עלינו להתקומם על התנהלותה הדו-ראשית של המדינה בנושא שלדעת כל העוסקים בו הוא חיוני לפיתוחם של היחסים התקינים בין ישראל לבין מדינה ערבית שחתמה על הסכם שלום עמה.

בירדן פועלים כוחות אנטי-נורמליזציה חזקים מאוד המתנגדים להסכם השלום עם ישראל. מעט ירדנים, מעט מדי, מוכנים להתעלם מהאוירה העממית העויינת לישראל ולהיכנס לשיתוף פעולה אזרחי עם ישראלים. אם ממשלת ישראל מודעת לעובדה כי סוגיית האשרות היא מרכזית לפיתוחם של יחסי השלום עם ירדן, ובכל זאת מפקירה את ויסות מידת ה"חום" שלהם לחסדי שיקוליה הנצחיים של המערכת הביורוקרטית, אזי קשה עוד לשלול את הטענה כי יש בישראל כיסים של "אנטי נורמליזציה" ביחס לירדן, ואין זה משנה אם במעשה או במחדל. בכך תורמת ממשלת ישראל, במודע ומתוך הכרה, לדלדול מסוכן מאוד של מספר שוחרי השלום הירדנים המוכנים לשאת במחיר החברתי והפוליטי של שיתוף פעולה עם ישראל.

בעיית האשרות קיבלה לאחרונה ביטוי חריג בתקשורת הירדנית. אחד מבכירי הפרשנים הממסדיים בירדן ניסח זאת במפגיע: "מדוע מסרבת ישראל להעניק אשרות לירדנים למרות קיומו של הסכם שלום ולמרות הדיבורים הארוכים והמייגעים על כנותו של השלום? […] מדוע שגרירותנו לא תנהג באופן דומה במבקשי האשרות הישראלים? […] במקום שמתנגדי הנורמליזציה יתמקדו בגינוי ה'מְנַרְמְלִים' […] עליהם להיות פרגמטיים ולפתוח את סוגיית סירוב האשרות, מכיוון שזוהי מדיניות מכוונת שמטרתה לפגוע בדפוסים חברתיים ולסבך את חיי האנשים […] אנו תובעים לקבל הסברים מדוע אנו מעניקים אשרות לשלמה, למרדכי ולחבריהם, בתמורה לאלפי האשרות המסורבות שלנו. הם מגיעים למדינתנו ללא כל קושי בזמן שהירדני ממתין בתור הארוך של הסירוב; האם זהו הסכם שלום חד-צדדי, אהבה חד-צדדית בלבד? איננו רוצים את האשרה שלך, שלמה, אך אל תבוא במחוזותינו ואיננו רוצים לראותך".[7]

מְנֵא מְנֵא תְקֵל וּפַרְסֵין: הכתובת רשומה על הקיר.


 

[1] ראו, למשל, Pual Scham and Russell Lucas, " ‘Normalization' and ‘Anti-Normalization' in Jordan: The Public Debate", Israel Affairs 9, no. 3 (Spring 2003), pp. 141-164; Danishai Kornbluth, "Jordan and the Anti-Normalization Campaign, 1994-2001", Terrorism and Political Violence 14, no. 3 (Fall 2002), pp. 80-108.

[2] שמעון שמיר, "דברי סיכום", בתוך: הנ"ל (עורך), יחסי ישראל-ירדן: פרוייקטים, כלכלה, עסקים. תל אביב: הוצאת רמות, 2004, עמ' 116-117.

[3] הנ"ל, שם, עמ' 118.

[4] ראו, בהקשר זה, את הדיון המרתק בין חברי ועדת וינוגרד לבין שרת החוץ הגב' ציפי לבני. בעדותה אמרה השרה, בין השאר, כי "אנשי הצבא הם אלה שבעצם משפיעים היום על ההחלטות המדיניות, לא כשהם יושבים ועושים תוכנית מדינית, אבל ברמה היום יומית והשוטפת". להערת חבר הועדה, האלוף (מיל.) מנחם עינן, כי אולי צריך לקבוע כי "הפורום לקבלת החלטות בדיונים מקדימים זה לא ראש ממשלה ושר בטחון אלא ראש ממשלה, שר בטחון ושר החוץ", ענתה השרה לבני כי "לפני המלחמה ביקשתי את זה אפרופו נושאים שהיו קשורים לפלשתינאים, מראש הממשלה, והובהר לי שהיסטורית זה לא מקובל". ראו עדות שרת החוץ בפני הועדה לבדיקת המערכה בלבנון, 23 בינואר 2007, עמ' 48-50.

[5] על חולשתו המבנית של משרד החוץ מול מערכת הבטחון ועל השקפת אנשי המשרד בעניין זה ראו אורן ברק וחנן כהן, משרד החוץ – לאן?, ירושלים: האוניברסיטה העברית, מכון דייויס ליחסים בין לאומיים, מאי 2006.

[6] חיפוש קצר בגוגל, אגב, העלה תביעה אחת שנדונה בבג"ץ ובה הוזכרה טקטיקה זהה שנקטה אותה פקידה במקרה אחר.

[7] מאהר אבו טיר, "שלומו", אל-דֻסתוּר, 29 בנובמבר 2007.

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *